從公共衛生事件到糧食安全

——由新冠肺炎疫情引發的相關問題思考

張紅宇

2020年對全球經濟注定是極為艱難的一年。中國經濟與全球經濟同時面對大考，而對中國經濟更具挑戰性。一方面，2020年是決戰決勝全面建成小康社會的關鍵一年，也是打贏脫貧攻堅戰的收官之年，具有經濟社會發展階段的標志意義。另一方面，突如其來的新冠肺炎疫情從社會領域伸延到經濟領域，極大地增加了實現目標任務的不確定性，而對農業農村經濟發展而言，無論從短期運行抑或是長期趨勢來看，影響都是全面而深刻的。

一、新冠肺炎疫情對農業農村經濟影響深遠

今天看來，新冠肺炎疫情已經是一場全球性危機。盡管早期疫情對中國的影響是社會生活大于經濟生產，城市大于農村，非農產業大于農業本身。但隨著疫情在全球持續蔓延，近期不少糧食出口國對糧食限制出口，疫情已由單一的公共衛生事件波及糧食安全，危機表現出全面性與深刻性的顯著特征。從全面性看，疫情對全球經濟、政治、社會和貿易影響無所不及。從深刻性看，疫情在全球的蔓延擴張，導致全球經濟下行風險加劇，不穩定、不確定因素顯著增加，從而引發關于全球經濟一體化是否持續的大討論。這種疫情影響的全面性和深刻性構成了觀察中國農業農村經濟運行的大背景。

事實上，新冠肺炎疫情在中國已取得了階段性防控的重大成效。從全國范圍看，正處于常態化防控的階段。然而從全球形勢看，疫情仍在持續之中，發展和后續反應遠未結束，而全球性防控艱難又給中國鞏固疫情防控成果帶來巨大壓力。

疫情對中國農業農村經濟的深度影響，表現在三個方面：

1．從社會到經濟。作為突發事件，新冠肺炎疫情發生初期在城鄉、產業、區域之間的影響有明顯的輕重之分。為了有效阻斷疫情傳播，全國城市都采取了嚴控交通、居家隔離以及企業延遲開工等做法，而農村也選擇了封村封路，嚴控人員隨意流動，從而有效遏制了疫情在農村蔓延。但與此同時，農產品流通、正常的農業生產經營活動由消費端遲滯上溯到生產端，負面影響已成定局。不僅波及農業生產經營活動，而且傳導累及上游農資生產供給企業。絕大多數省市一度全部或部分關閉活禽交易。有關資料顯示，今年上半年肉雞預計減產21％，水產交易也低迷，1-3月多省壓塘量比上年高50％，時令水果蔬菜產地銷地價差高達數倍，而農資企業開工不足，1-2月磷肥產量130.5萬噸，同比下降26％，嚴重影響了農業農村經濟的正常運行。

2．從農業到農民。假如中國仍處于傳統農業階段，經濟活動有封閉性，疫情影響絕對范圍可控、損失有限。然而在工業化城鎮化大發展、城鄉要素大流動的背景下，疫情的影響遠遠超越農業生產經營范疇，從而給農民帶來兩方面影響：一是影響非農就業。2019年農民工外出數量已達2.91億，其中外出農民工為1.74億。盡管最近一個時期，各級政府動員了一切積極因素，加大了外出農民工返崗復工的力度，但到3月中旬，外出農民工返崗只占正常年度的80％。更值得關注的是，返崗到崗并不等于正常開工復產，相當比例農民工到崗不能復產，實際處于失業半失業狀態。二是影響農民收入。2019年中國農民可支配收入構成中，工資性收入和家庭經營收入分別占41.1％和36％，是農民收入最重要的組成。粗略計算，按2019年農民工月平均工資4055元計算，2.91億農民工減少1個月工作時間，將影響農民工工資總額約1.2萬億元，平攤到按常住人口計算的全國5.5億農村人口總量上，每個農民將因此減少收入2000元左右，若再加上家庭經營因疫情減少的收入，今年農民增收將面臨巨大挑戰。

3．從中國到全球。觀察今天中國農業的發展現狀，有兩個大背景不可忽視：一是農業與國民經濟各產業緊密相連；二是中國農業與全球各國農業緊密相關，國民經濟增長質量影響農業農村經濟運行外部環境，全球農業發展波動影響中國農產品供需平衡。關于今年國民經濟運行和發展態勢，最近一個時期方方面面都有不同的分析和判斷。而增長速度的快慢傳遞到農業產業，坦率地講，由于糧食等基本農產品消費彈性不大，因而對農產品總量平衡影響程度有限，但對農產品品種品質結構影響深刻。換言之，經濟增長速度放緩，城鄉居民收入減少，對多元化、高端化、品牌化農產品消費需求降低，最終會波及農業供給側結構性改革成果。而由于疫情傳遞，疊加全球農業不穩定預期，部分國家恐慌性限制糧食和其他重要農產品出口，勢必引發消費者恐慌性囤積糧食和其他食品。疫情引發的公共衛生事件傳導，造成對糧食安全的擔憂成為必然。

因此，從全球范圍來觀察，新冠肺炎疫情仍在持續中，由于中國經濟與全球經濟緊密相連，中國農業與全球農業緊密相關，這種突發事件導致的社會危機，發展階段導致的不確定性，城鄉互動導致的關聯性以及產業融合帶來的傳導性，波及農業農村經濟運行，有的影響已顯現，有的正在顯現，還有的尚無法預見，迫切需要我們對中國農業農村經濟未來發展趨勢有一個比較清晰的認知。

其一，疫情增加了農業農村運行的不確定性。疫情影響從農產品流通領域到生產經營環節，從影響農民充分就業到影響農民收入，最后可能會波及脫貧攻堅質量和小康社會的成色，新的挑戰不可低估。

其二，疫情需要強化對農業農村相關重大問題的判斷。現階段疫情在中國得到有效控制，但在全球持續蔓延，由公共衛生事件到糧食安全，進而引發產業安全和貿易安全，產業安全引發就業安全，就業安全引發收入安全，一連串重大問題的波動串連，需要認真加以研判。

其三，疫情凸顯出危機管理的極端重要性。疫情的發生、發展和蔓延，從社會生活影響到經濟生產，從農業影響到農民和農村，既表現出非常態事件導致的危機傳導性，也折射出隨著中國經濟發展進入高收入階段，城鄉融合度加深以及產業關聯度增加帶來的挑戰性凸顯，需要強化危機管理。

二、需要高度關注的幾個重大問題

新冠肺炎疫情影響全面而深刻，在很大程度上改變和推翻了人們先前對全球經濟社會發展趨向的基本判斷。從疫情對中國農業農村的短期影響和長期趨勢看，有幾個相關重大問題，需要認真討論和研判。

1．產業安全。疫情發展和防控到今天，大家對農業最關注的還是農產品生產與供給問題，其中重中之重是糧食安全問題，即在非常態事件出現和蔓延過程中，事關生存的糧食總量是否安全可控。對這個問題的觀察和回應集中在三個方面：一是糧食生產能力。改革開放40多年，中國農業最大的成績就是依靠自己的資源和自己的供給解決了自己的吃飯問題。2019年中國糧食總量達到歷史最高水平6.64億噸，14億中國人口，人均占有糧食474公斤。這不僅大大超過全球人均糧食占有350公斤左右的水平，也高于國際公認的人均400公斤的糧食安全線標準。盡管按中國包括豆類、薯類在內的糧食概念計算，這些年大豆自給率只有15％左右，但我們堅守“谷物基本自給，口糧絕對安全”的戰略方針，包括水稻、小麥、玉米三大谷物的自給率一直穩定在95％以上。而作為口糧的水稻、小麥進口量年度間從沒有超過中國糧食產出總量的1-2％，自給率高達98％以上。中國人要把飯碗端在自己手里，中國人的飯碗要裝自己的糧食，對此，我們具有足夠的底氣。二是糧食儲備能力。中國高度重視糧食儲備，特別是最近幾年，從中央到地方建立了完善的糧食儲備和應急保障體系，儲備標準大大高于聯合國糧農組織提出的17-18％的安全水平。特別是從2014年開始，國家按照“產區保持3個月，銷區保持6個月，產銷平衡區保持4個半月”的市場供應量要求，增加地方糧食儲備。同時要求大中城市建立確保滿足當地10-15天的米面油成品儲備制度。事實上，稻谷和小麥的庫存大體相當于全國人民一年的消費量，糧食儲備能力有根本保障。三是重要農產品保障能力。當然，除了糧食以外，城鄉居民對其他農產品還有多元化需要。這次疫情發生初期，無論是肉奶蛋等畜禽產品，抑或是蔬菜水果等菜籃子產品，由于流通受阻，產地價格急劇下跌，銷區價格急劇攀升，部分農產品產銷失衡現象客觀存在，從而警示我們在農產品儲藏運輸設施和條件建設上，既要有能力保障農產品多元化供給，更要有相應的應急調控和調運機制，滿足市場供給，規避市場波動，穩定價格，穩定市場，穩定預期。

三個能力是中國確保糧食安全的最大底氣。但必須清醒地認識到確保國家產業安全特別是糧食安全，并做到長治久安，不僅有短期矛盾，也有長期挑戰。一是資源困境。中國人多地少水缺的基本國情農情客觀存在，且后備農業資源不足，農戶數量多，戶均農業經營規模小，勞動生產率、土地產出率、資源配置效率都不高，大國小農的格局將長期持續。二是科技困境。中國糧食單產水平不高，水稻、小麥、玉米、大豆單產只有世界先進水平的63％、65％、54％和52％，尖端農業科技缺失，基礎性農業科研水平距發達國家尚有明顯差距。三是市場困境。糧食生產成本高、效益低，資源性農產品在全球缺乏競爭力，農民種糧積極性不高。此外，在“四化”同步發展要求下，從農業發展外部環境看，工業化、城鎮化與農業現代化發展不同步，土地、勞動力、資本等資源要素配置在城鄉間失衡。從農業發展內部看，糧食產業與其他產業之間結構性矛盾突出，總量、質量、品種結構調整難以兼顧。從全球農業角度看，最近幾年全球貿易一體化往往受到非經濟因素影響，單邊主義、保護主義盛行，而此次疫情更加劇了全球市場動蕩和糧食供需失衡，引發了其他大宗農產品進出口貿易限制，帶來了全球化風險。

2．就業安全。疫情對就業影響因產業不同，影響程度差別甚大。從國民經濟整體運行觀察，盡管對第一產業就業影響不大，但對非農就業影響十分明顯，特別是與城市居民相對穩定就業相比，農民工就業更加困難。這主要表現在農民工無論外出務工，抑或在本地就業，就業崗位主要在中小企業、非正規部門，就業產業主要是第三產業，在第三產業就業的農民工占農民工總數的60％以上。工信部統計數據顯示，2018年底中國中小企業的數量3000萬家，個體工商戶數量7000萬家。近期，清華北大對995家中小企業聯合調研表明，受疫情影響，33％的企業只能維持2個月運轉，34％最多能維持1個月。因此，無論從企業性質來看，抑或從產業類型看，疫情對農民工就業影響甚大。全國農村固定觀察點對346個村調研發現，到3月6日，返崗農民工比例比去年同期下降37％。勞務輸出大省四川今年一季度有50-60％農民工返崗困難。美團研究院的研究表明，近期城市服務業復工比例只有35％，超過60％的企業處于停工狀態。特別是隨著疫情在全球的蔓延，除食品、醫藥以外的企業基本處于停工半停工狀態。這對在外向型企業就業的農民工更是雪上加霜。再加之多數農民工缺乏有競爭力的職業技能，返城不一定能找到工作，而有工作不一定能拿到足額的工資，失業半失業將成為常態。

就業問題十分重大。改革開放40多年來，伴隨著國民經濟快速增長以及經濟結構的持續優化，盡管中國人口總量和勞動力總量不斷增長，但從事農業產業的勞動力和比例持續下降。大量富余農村勞動力外出務工，不僅支撐了國家工業化對勞動力的需求，而且使留在農業內部就業勞動力的生產效率不斷提升。1978年GDP總量構成中，第一產業增加值為27％，同期從事第一產業的勞動力為70.5％。而2019年GDP構成中，第一產業增加值下降到7.1％，同期從事第一產業的勞動力下降到26％，平均每年減少1個百分點。與此同時，2002年從事第一產業的勞動力總量達到3.66億人的峰值后，從業人員開始下降，到2008年減少到2.03億人，平均每年減少1000萬人。一二三產業的勞動生產效率也由1978年的1∶7∶5調整到2018年的1∶3.8∶4.5，第一產業勞動生產率提升超越了二三產業的勞動生產率。工業化、城鎮化吸納解決了沉淀在農業內部的富余勞動力，并刺激了農業機械化急劇發展，農業規模經營不斷推進，新型農業經營主體不斷涌現，農業現代化程度不斷提升。而此次疫情對非農就業的影響，從長期趨勢看，不僅可能會延緩工業化、城鎮化進程，在農業內部對農業機械化應用、規模經營推進、農業經營職業化、農業勞動生產效率提升、一二三各產業勞動生產效率趨于平衡的農業現代化進程也會帶來不利影響。

3．收入安全。統計分析表明，中國農民收入有兩個鮮明特點：一是收入增長速度快慢與國民經濟增速高度相關。最近幾年相關系數高達0.8以上。二是農民收入年度間增速波動大，受外部環境影響明顯，并非呈線性增長態勢。而今年GDP增速下滑已成定局，這種由于產業發展影響導致的就業不充分，對農民而言，最終的結果就是收入不穩定和不安全。2019年中國農民人均可支配收入達到16021元，比上年增加6.2％，提前一年實現了黨的十八大提出的農民收入翻番目標。但縮小城鄉居民收入差距，實現共同富裕目標一直是中國農業政策聚焦的目標選項，而疫情最明顯的影響，就是抑制了農民收入的持續增長態勢。事實上，農業農村部研究表明，今年由于農民工外出務工受阻疊加上家庭經營收入受損，一季度農民收入負增長已成定局。如何進一步改善外部環境，促進農民工返崗復工復產，增加就業收入，如何在農業內部吸納農民就地就近就業增加收入，以及應對疫情挑戰，實現高質量的脫貧致富，都要求我們高度關注農民收入增長問題，確保農民收入增速不出現斷崖式下跌，特別是確保全年農民收入不出現負增長，避免城鄉居民收入差距再度擴大，應成為制定出臺相關政策的根本著眼點。

增加農民收入，縮小城鄉居民收入差距是衡量建成高質量小康社會的重要指標。事實上，從農業農村經濟全面發展的要求看，改革開放以來，農民收入一直保持持續增長的基本態勢，但相對于國民經濟以及農業農村其他方面發展而言，農民收入增長狀況并非令人滿意。一是1978年城鄉居民收入差距為2.56∶1，而2019年仍為2.64∶1，40多年城鄉居民收入差距不僅未見縮小，反而擴張。二是最近幾年中央反復要求農民收入增速實現“雙超”，既超GDP增長速度，又超城鎮居民收入增長速度。在此要求下，總體上看，農民收入增長速度不僅高于城鎮居民收入增速，而且城鄉居民收入差距也由差距最大的2009年的3.33∶1縮小到2019年的2.64∶1，但近年來城鄉居民間收入差距縮小的態勢有所放緩。此次疫情對城鎮居民收入一定會帶來不利因素，但對農民收入影響更大。倘若農民收入出現斷崖式下跌，不僅會再次加大城鄉居民的收入差距，而且會影響到小康社會成色，對下一步實現差距縮小，進而實現城鄉居民收入均等化的愿景形成更大的壓力。

4．貿易安全。傳統農業不會出現所謂貿易安全問題。然而現階段中國已是全球農產品最大的進口國，2019年中國農產品貿易額再創歷史新高，達到2301億美元，其中進口1510億美元、出口791億美元。作為全球最大的農產品進口大國，最近幾年中國農產品進出口貿易有3個大的特點：一是進口農產品數量越來越大，品種越來越多；二是隨著中國GDP總量和人均收入水平提升，對高端農產品需求旺盛，原來具有相對出口競爭優勢的農產品，現在由于自身需求增長，出口量減少。比如水產品在前幾年一直是中國最有競爭力的創匯產品，順差常年超過100億美元，但2019年貿易順差減少到20多億美元。水果前幾年進出口呈順差狀態，2018年開始出現逆差。三是蔬菜、茶葉等成為有出口競爭力的農產品。一方面進出口農產品滿足了中國城鄉居民對農產品多元化，特別是高端化需求，另一方面進口農產品對外依存度提升，增加了貿易安全的不確定性。此次疫情對全球農業一體化格局是一記打擊，從出口來看，中國有優勢的蔬菜、茶葉、養殖型水產品，由于貿易渠道受阻，出口會受影響，出口貿易主體經營困難；從進口來看，糧食、油料以及其他大宗農產品出口國的出口限制和關稅提升，導致進口預期不穩。因此，農產品進出口貿易不確定性成為大概率事件。

農產品依托國際國內“兩種資源，兩個市場”，一直是實現中國農產品充分供給的保障條件，也是中國農業參與國際分工，不斷提升農業競爭力的必然選擇。但是，加入世貿組織以后，相對于國民經濟其他產業在全球貿易競爭中的發展機遇，農業產業的挑戰和壓力一直不減。疫情蔓延極大地增加了進口農產品風險，實現農產品供需平衡面臨新的挑戰。

概而述之，新冠肺炎疫情對中國農業農村經濟的影響盡管初期產生于需求端，進而延伸到農業生產經營領域，但中后期對供應端的沖擊尚未完全顯現，確保農業農村經濟健康運行，需要有妥善的應對之策，這是必須有所考量的。

三、確定應對疫情影響的基本思路

中央反復強調要一手抓疫情防控，一手抓經濟社會的持續推進，要堅持底線思維，堅持在常態化疫情防控中，加快推進生產生活秩序全面恢復，力爭把疫情造成的損失降到最低限度，努力完成全年經濟社會發展目標任務，確保實現決戰決勝全面建成小康社會，決戰脫貧攻堅目標任務。農業農村經濟健康可持續運行對實現預期目標要求意義重大，對此，需要立足國民經濟健康運行要求和全球經濟一體化背景，思考中國農業農村健康可持續發展的短期之策和長期思路。

1．對形勢發展保持足夠清醒的認識。新冠肺炎疫情作為突發事件，在不長的時間內，從公共衛生事件到波及全球政治、經濟、社會、貿易，發展之快、影響之大，超越絕大多數人的想象。而對中國農業農村經濟的影響，從農產品流通領域影響到生產領域，從畜禽水產業影響到種植業產業，從農業影響到農民農村，從就業影響到收入，從生產影響到貿易。在這樣變化不定的形勢下，既要保持足夠的定力，更要及時考慮對預期實現的短期目標做適度調整，加大彈性空間，并留有與長期目標相銜接的茬口，以五年、十年為硬目標，務必完成，以一年、兩年為軟約束，可適度調整，完善農業農村經濟發展相關重要指標的設定和實施。如何在“四化”同步要求下，補齊現代農業短板，如何提升中國農業競爭力，方針、路徑、目標、任務既要堅守，更要善于靈活處理階段性變化要求。

2．要有應對經濟增長速度變化的憂患意識。經濟下行對農業農村的影響是全面的。一是考慮對農業的影響。既要堅持對農產品特別是糧食總量安全的要求，也要有應對高端化、品牌化農產品需求減弱的預案，進一步完善農業供給側結構性改革的階段性目標。二是考慮對農民的影響。需要高度重視農民就業增收問題。國家近期出臺和準備出臺的財政、稅收、金融信貸、基礎設施建設等重大政策，既要考慮保增長，更要考慮保民生，要面子、更要里子，要好看、更要好吃。特別是脫貧攻堅的目標絲毫不能放松，對農民收入增速減緩、城鄉居民收入差距再度擴張保持高度警惕。三是考慮對農村的影響。充分考慮城鄉、工農、區域之間客觀存在的二元結構，強化公共基礎設施建設的重點區域要放在農村，重點項目要放在農業，重點群體要放在農民，把有限的財力、物力用于加快補齊農村基礎設施短板，解決農民在醫療衛生、教育、社會保障方面的民生問題。在防控疫情過程中，縮小城鄉二元差別，填補城鄉二元結構鴻溝。

3．采取有力措施解決重大問題。一是進一步夯實農業基礎。新冠肺炎疫情給我們最大的啟示就是糧食安全，進而產業安全的主動權要牢牢掌握在自己手里。否則一旦出現非常態事件，誰也救不了我們，誰也不可能救我們。糧食安全是中國生存發展的國之重器，對此要有足夠清醒的認識。“谷物基本自給，口糧絕對安全”的方針任何時候都不能動搖。堅持糧食生產省長負責制，18億畝耕地紅線，17.5億畝糧食播種面積，8億畝稻谷、小麥口糧播種面積，到2022年建成10億畝旱澇保收高標準農田的目標任務必須完成。糧食從中央到地方的儲備能力和調運能力必須進一步增強，田里要有糧，庫里要有糧，碗里也要有糧。二是最大限度實現農村勞動力充分就業。貫徹落實中央要求，一方面通過減免稅費、提供優惠信貸、發放特別國債扶持中小型企業，扶持非正規部門，扶持第三產業，扶持實體經濟，把扶持企業生產經營和產業發展視為扶持農業農民發展，進一步完善農民工外出務工環境。一方面以實施鄉村振興為抓手，以促進農民就業增收為目標，通過一二三產業融合發展，延長產業鏈，發展新產業、新業態和富民鄉村產業，增加農民在農業內部就業的規模容量，最大化降低農村勞動力不充分的就業狀態和失業風險。三是千方百計增加農民收入。應對收入危機最好的辦法，就是采取非常規的辦法，中西部地區由中央負責，東部地區由地方政府負責，給農民群眾發放一次性收入補貼，對貧困農民要加大給錢給物的支持力度。同時，要制定農民收入增長計劃和防止農民收入下滑的預案，特別是通過增加農民工失業補貼、發放消費券等多種方式，調整國民收入初次分配和再分配格局，使農民收入不低于GDP增長速度和城鎮居民收入增長速度。努力保持農民收入增長勢頭不發生逆轉，縮小城鄉居民收入差距，為實現共同富裕奠定堅實基礎。四是堅持對外開放方針不動搖。在嚴防死守糧食總量安全和口糧絕對自給的前提下，繼續秉承“兩種資源，兩個市場”的思路，擴大增加農產品進出口國家和目的地，特別是強化農業“一帶一路”合作共享共贏理念。要全球化，而不是孤立化，降低貿易風險和不確定性，確保中國農產品供給數量充足，品種多元，最大限度滿足中國城鄉居民對農產品多元化、差異化、高端化和綠色化需求。

4．重中之重在于目標任務要求的落實。中國是富有東方文化傳承的國家，組織能力、動員能力和執行能力在全球堪稱范例，此次新冠肺炎疫情在最短的時間內得到有效防控就是最好的證明。現階段無論是有關經濟社會發展的長期目標和階段性任務，抑或是應對疫情出臺的若干政策措施，應該講已覆蓋了經濟社會發展各個領域，既表達了政府意志，也回應了人民群眾的訴求。但無論是從維持農業農村經濟健康可持續發展的要求來推進，抑或是從應對疫情的近期措施來審視，重中之重還是在于各項目標任務要求的真正落實到位。為此，一是要加快構建農業農村經濟常規運行與應對經濟社會突發事件處置辦法相結合的管理體制，強化常態管理與危機管理相結合的監測預警機制。換言之，當前確保農業產業安全，刺激農民充分就業，增加農民收入，維護農產品國際貿易秩序的措施要與鄉村振興戰略目標相銜接，與脫貧攻堅后續政策出臺相銜接，與正在研究制定的“十四五”農業農村發展規劃相銜接。二是建立完善各項目標任務要求落實監督機制。坦率地講，近期無論是常規政策，抑或是應急舉措，出臺的若干政策目標很明確，任務很具體，但關鍵在于抓好落實。實踐中看，目標任務要求從中央落實到基層，層層加碼的也多，層層弱化的也不少，但最終完成效果如何一直缺乏科學的研判標準。對此，要認真研究加以改進。

從單一的公共衛生事件到全球經濟社會動蕩，新冠肺炎疫情是一場突如其來的危機。如何轉危為機，保持農業農村經濟與國民經濟同步健康運行，是歷史賦予我們的使命，也是對我們治理能力的檢驗。我們沒有退路和別的選項，唯有勇往直前爭取最終的勝利。

消息來源：中國農網